РЕШЕНИЕ КОНФЕРЕНЦИИ ПАНО
Делегаты XXI Конференции ПАНО единогласно поддержали решение Совета ПАНО от 05.04.2023 года о направлении возражений на проект федерального закона № 310952-8 «О внесении изменений в Федеральный Закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» (в части уточнения требований, предъявляемых к кандидатам в адвокаты и совершенствованию отдельных институтов адвокатуры) в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
В настоящее время в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации из Правительства Российской Федерации поступил проект федерального закона № 301952-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в части уточнения требований, предъявляемых к кандидатам в адвокаты, и совершенствованию отдельных институтов адвокатуры) (далее - Законопроект).
Совет Палаты адвокатов Нижегородской области считает, что Законопроект, внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации, не может быть поддержан, поскольку он противоречит ранее установленным законодателем в Федеральном законе от 31 мая 2022 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее – Закон об адвокатуре)принципам организации и деятельности адвокатуры: независимость, самоуправление и корпоративность; а также нарушает фундаментальные основы адвокатской деятельности: адвокатская тайна, фидуциарный характер отношений адвоката и доверителя и другие.
Законопроект является примером избыточного нормативно-правового регулирования, поскольку адресует законодателю вопросы, либо являющиеся компетенцией органов адвокатского сообщества и подлежащие регулированию исключительно внутрикорпоративными актами адвокатуры, либо входящие в полномочия федерального органа исполнительной власти в области адвокатуры (Министерства юстиции Российской Федерации).
1.Совет Палаты адвокатов считает необоснованным введение в Закон об адвокатуре Главы 4.1. о Комплексной информационной системе адвокатуры России (КИС АР) (п. 20 Законопроекта).
Система КИС АР является лишь инструментом, разработанным ФПА РФ в целях решения отдельных вопросов, имеющихся в адвокатуре (вопросов участия адвокатов в уголовных делах по требованиям органов дознания, следствия и суда, сдачи квалификационного экзамена на статус адвоката).
Закрепление технического инструмента в нормах Закона об адвокатуре грозит значительной перегрузкой Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», и по своему содержанию является абсолютно не нужным в нем:
1.1. В законопроекте указано, что КИС АР принадлежит на праве собственности Федеральной палате адвокатов Российской Федерации, предназначена для комплексной автоматизации ее деятельности, а также адвокатских палат субъектов Российской Федерации, адвокатских образований и адвокатов по реализации установленных законом прав и исполнению обязанностей, а также по обеспечению всех видов информационного взаимодействия (пункт первый статьи 39-1, предлагаемой законопроектом для включения в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»). Также указано, что оператором КИС АР является Федеральная палата адвокатов (пункт второй этой статьи), а Положение о КИС АР утверждается советом Федеральной палаты адвокатов, и определяет структуру и состав подсистем КИС АР, их функции, порядок направления и обработки информации, порядок доступа к сведениям в системе и прочие вопросы ее организации и деятельности (пункт третий этой статьи).
Таким образом, содержание предлагаемой нормы говорит о нахождении КИС АР в собственности и в исключительном ведении Федеральной палаты адвокатов, которая определяет ее состав, порядок ее деятельности и правила работы с ней.
Для каких целей необходимо внесение указанных выше положений в Федеральный закон из пояснительной записки установить невозможно.
КИС АР является коммерческим продуктом, который был разработан по заданию ФПА РФ частным подрядчиком. Данное обстоятельство делает ФПА РФ собственником программного продукта в силу действующего гражданского законодательства независимо от дополнительного закрепления данного факта в профильном законе.
Также в соответствии с положениями ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» порядок создания и эксплуатации информационных систем, не являющихся государственными информационными системами или муниципальными информационными системами, определяется операторами таких информационных систем в соответствии с требованиями, установленными данным Федеральным законом или другими федеральными законами.
Все остальные нормы, предлагаемые к закреплению, следуют из данного факта и могут регулироваться локальными нормативными актами адвокатуры.
1.2. Предлагается к принятию статья 39-2, содержащая чрезмерно детальный (скорее являющейся технической инструкцией) и совершенно неоправданный для включения в федеральный закон перечень и функционал подсистем КИС АР при этом с отсылкой к тому, что функционал регулируется решениями совета Федеральной палаты адвокатов.
В случае внесения указанных положений в ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» любая смена или изменение подсистем КИС АР (что, безусловно, является лишь техническим вопросом) повлечет за собой необходимость изменения действующего закона и увеличит нагрузку на законодательный орган.
1.3. Аналогично не оправдана детализация состава и порядка предоставления сведений, содержащихся в КИС АР, которая дается в предлагаемой статье 39-3, в которой, как и в предлагаемой статье 39-4 об информационном взаимодействии КИС АР, вновь делается отсылка, что все эти вопросы регулируются оператором системы, то есть Федеральной палатой адвокатов РФ.
Считаем, что внесение указанных, по сути, технических моментов в Федеральный закон необоснованно и неразумно.
1.4. Предложение о включении в закон статьи 39-5 «Конфиденциальность и защита информации» также является излишним, поскольку статья лишь отсылает к иным отраслям федерального законодательства, которые и без этой новеллы являются нормами прямого действия.
Таким образом, нормы о КИС АР совершенно чужеродны для Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и являются попыткой явно избыточного нормативно-правового регулирования в форме федерального закона. Содержательно предлагаемые нормы относятся к исключительной компетенции органов адвокатуры, поэтому требуют регулирования не законодательного, а путем принятия решения советом Федеральной палаты адвокатов (советами адвокатских палат субъектов Российской Федерации), либо, при необходимости, Всероссийским съездом адвокатов РФ.
Кроме того, предлагаемая для включения в федеральный закон глава о КИС АР содержит большой объем информации частного, технического характера, например, о задачах и составных блоках системы, их функционале и взаимодействии, что неизбежно потребует в ходе работы и развития КИС АР постоянной корректировки этих норм по причине появления новых задач, разработки и внедрения новых подсистем. Оперативное и своевременное внесение изменений и дополнений в такое нормативное регулирование КИС АР возможно лишь решениями органов адвокатуры, но никак не бесконечной чередой поправок в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
Также противоречащим действующему законодательству является предлагаемая монополизация данной системы в виде обязательности применения исключительно КИС АР в деятельности адвокатских палат при распределении дел по назначению органов дознания, предварительного следствия и суда. В настоящее время действующим федеральным законодательством закреплены полномочия Федеральной палаты адвокатов РФ по установлению Порядка участия адвокатов в делах по назначению и требование о разработке в соответствии с этим Порядком региональными адвокатскими палатами Правил участия адвокатов в таких делах, которые подлежат согласованию с Федеральной палатой адвокатов РФ.
Действующие в адвокатских палатах субъектов Российской Федерации правила разработаны в рамках принятого Федеральной палатой адвокатов РФ порядка, но при этом учитывают существующие региональные особенности: размер территории, в том числе наличие отдаленных и труднодоступных районов, их транспортная доступность, развитие инфраструктуры и средств связи, плотность населения в соотношении с числом адвокатов, дислокация органов-инициаторов заявок по назначению адвоката и расположение адвокатских образований, бюджет адвокатской палаты, а также исторически сложившиеся в адвокатской палате традиции организации участия адвокатов в делах по назначению и прочие условия.
В связи с изложенным, региональные Правила участия адвокатов в делах по назначению, хотя и существуют в пределах рамочных требований, установленных в порядке, определяемом Федеральной палатой адвокатов, тем не менее, отличаются друг от друга, при этом нередко существенно по причине значительных различий перечисленных выше условий. Навязывание региональным адвокатским палатам требования осуществлять распределение дел по назначению исключительно посредством КИС АР, сделает для многих из них весьма затруднительным, а порою и просто невозможным реализацию данной функции и надлежащее исполнение требования закона об обеспечения участия адвокатов в делах по назначению органов дознания, предварительного следствия и суда, что в свою очередь приведет к дестабилизации работы органов дознания, предварительного следствия и суда, отрицательно скажется на реализации положений ст. 48 Конституции Российской Федерации о праве каждого на квалифицированную юридическую помощь и возможность ее бесплатного получения в установленных законом случаях.
Совет Палаты адвокатов Нижегородской области считает необоснованным нормативно закреплять в законе обязанность адвокатских палат, адвокатских образований, адвокатов и иных потенциальных пользователей КИС АР использовать в своей работе определенный коммерческий продукт, а не какой-либо иной, при том, что во многих адвокатских палатах уже существуют и длительное время используются гораздо более эффективные, и менее затратные в создании и применении программные продукты, либо иные комплексные организационные процедуры, на создание и функционирование которых уже произведены затраты из средств адвокатов соответствующих регионов.
Внимание, которое уделяется авторами законопроекта системе распределения дел по требованиям органа дознания, следствия и суда по мнению совета Палаты адвокатов Нижегородской области излишне. Формирование наиболее эффективной системы для каждого конкретного региона на протяжение нескольких десятков лет являлось компетенцией региональных адвокатских палат, поскольку предусматривало учет особенностей каждого субъекта Российской Федерации с точки зрения численности адвокатов, транспортной доступности районов и иных факторов, которые система КИС АР не учитывает.
2.Порядок оформления и выдачи адвокатского удостоверения (пп. «б» п.3 и п.9 Законопроекта) в достаточной мере регулируется приказом Минюста России. Предлагаемые дополнения о порядке и сроках его сдачи уместны именно в этом нормативном акте, а не в федеральном законе.
В то же время предлагаемые законопроектом уточнения перечня видов судов и прокуратур, куда адвокат может быть допущен по предъявлению адвокатского удостоверения (п. 9 Законопроекта), не решает существующей проблемы, когда в соответствии с пунктом 3 статьи 15 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» удостоверение адвоката является единственным документом, подтверждающим его статус, но органы дознания, следствия, места отбывания наказания и иные учреждения и организации (территориальные органы Федеральной службы судебных приставов, органы государственной власти и местного самоуправления), где адвокату приходится присутствовать в связи с профессиональной деятельностью, не включены законопроектом в перечень мест, куда адвокат имеет право доступа (прохода) по предъявлении адвокатского удостоверения.
Таким образом, в предложенной редакции законопроект в этой части не может быть поддержан. Надлежащим решением указанной выше проблемы мог бы стать следующий вариант изложения данной нормы: «Удостоверение адвоката является документом, удостоверяющим его личность и статус адвоката, и является основанием для его доступа во все органы государственной власти и местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации в связи с осуществлением им адвокатской деятельности».
3.Не могут быть поддержаны предложения о включении в закон норм, касающихся ордера адвоката (п. 1 Законопроекта). Порядок изготовления, хранения и выдачи ордеров, а также форма ордера в настоящее время определяются соответствующими решениями совета Федеральной палаты адвокатов и приказом Минюста России. Данные нормативные акты почти два десятка лет справляются с задачей надлежащего регулирования в этой области. Каких-либо системных проблем в рамках данного вопроса не имеется. При необходимости изменений в этот порядок, достаточно внести правки в указанные нормативные акты, что подтверждает отсутствие необходимости включения этих норм в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
4.Нормативное регулирование адвокатского запроса (п. 2 Законопроекта) уже в достаточной мере обеспечено нормами закона, приказами Минюста России, а также решениями органов адвокатуры, в том числе вынесенных адвокатскими палатами при формировании дисциплинарной практики. Это касается и тех предложений, которые содержатся в законопроекте, в частности, о невозможности заключения соглашения об оказании юридической помощи, предметом которого является лишь направление адвокатского запроса. Необходимость изменений закона в этой части также отсутствует.
5.Законодательное предложение о предоставлении справок в подтверждение отсутствия факта нахождения на учете в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических и затяжных психических расстройств (п. 5 Законопроекта) никак не является средством реализации установленного законом запрета на допуск к квалификационному экзамену, основанием которого в данном случае является лишение или ограничение дееспособности судом, а не факт наличия у претендента определенного вида заболеваний и его состояние по этой причине на учете в лечебном учреждении.
Наличие указанных выше расстройств в соответствии с действующим ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» не является основанием для отказа в допуске к квалификационному экзамену либо основанием для отказа в присвоении статуса адвоката. Каких-либо изменений в данной части законопроект не содержит.
6.Не может быть одобрено предлагаемое наделение Минюста России правом утверждать Порядок сдачи квалификационного экзамена и оценки знаний претендентов, а также обязанность органов адвокатуры согласовывать с ним Порядок изменения адвокатом членства в адвокатской палате одного субъекта Российской Федерации на членство в адвокатской палате другого субъекта Российской Федерации (п.п. «а» п.6 Законопроекта).
Данные вопросы являются исключительной компетенцией органов адвокатуры, а законодательное предложение в этой части противоречит установленным законом принципам ее независимости и самоуправления.
7.Совет Палаты адвокатов Нижегородской области считает неприемлемым определение права осуществлять адвокатскую деятельность в зависимости от внесения сведений об адвокате в Единый государственный реестр адвокатов (п. 7 Законопроекта).
Данное положение противоречит ч.2 ст. 13 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» в соответствии с которой со дня принятия присяги претендент получает статус адвоката и становится членом адвокатской палаты и статье 2 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» определяющей статус и полномочия адвоката.
8.Предлагаемый законопроектом к созданию Единый государственный реестр адвокатов (ЕГРА) (п. 9 Законопроекта) фактически уже существует в виде сводной базы из реестров адвокатов, которые ведут территориальные органы юстиции. Вопросы ведения реестров адвокатов в настоящее время регулируются ведомственными приказами Минюста России, в связи в чем отсутствует какая-либо необходимость внесения дополнений в федеральный закон в этой части.
Нет необходимости в этом законодательном предложении и для придания ЕГРА статуса федерального государственного информационного ресурса, для чего вполне достаточно ведомственного приказа (как это, например, сделано приказом Управления судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 17 марта 2014 года № 52 в отношении ГАС «Правосудие»).
9.Категорические возражения совета вызывает предложение в законопроекте о лишении совета адвокатской палаты субъекта Российской Федерации полномочия изменять ранее вынесенное им решение по дисциплинарному производству о прекращении статуса адвоката (п.п. «г» п.11 Законопроекта), если в дальнейшем появляются вновь возникшие обстоятельства или становятся известными новые обстоятельства, требующие изменения ранее принятого решения. Указанная инициатива не только ограничивает органы адвокатуры в их правах, но и противоречит принципам независимости и самоуправления адвокатской корпорации, а также нарушает права адвокатов – участников дисциплинарного производства.
10.Предлагаемая для дополнения Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» статья 17-1 не может быть одобрена в предлагаемой редакции (п.12 Законопроекта). Часть вторая этой статьи указывает, что федеральный орган юстиции направляет представление о возбуждении дисциплинарного производства в Федеральную палату адвокатов, в то время как дисциплинарные процедуры в отношении адвокатов реализуются органами адвокатской палаты субъекта Российской Федерации.
Президент ФПА РФ наделен правом возбуждать дисциплинарные производства в отношении адвокатов лишь в исключительных случаях (ч. 7.1 ст. 37 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ»).
В части третьей этой же статьи отмечается, что представление органа юстиции о прекращении статуса адвоката в обязательном порядке рассматривается квалификационной комиссией. Однако данный вид представления не предусматривает дисциплинарного порядка рассмотрения представления, и квалификационная комиссия не участвует в его рассмотрении.
Необходимо отметить также, что части вторая и третья предлагаемой статьи противоречат друг другу.
В части второй указывается, что представление о возбуждении дисциплинарного производства рассматриваются в порядке, установленном Кодексом профессиональной этики адвоката, то есть с возможностью применения норм Кодекса, исключающих возбуждение и (или) рассмотрение дисциплинарного производства (ранее уже принятое решение по существу дела с участием тех же лиц и по тем же основаниям, истечение сроков давности применения мер дисциплинарной ответственности и др.)
В части третьей статьи при этом содержится требование о том, что возбуждении дисциплинарного производства по представлению органа юстиции не может быть отказано ни при каких обстоятельствах.
Таким образом, предлагаемый вариант статьи 17-1 вносит неопределенность ее применения и содержит ряд указанных выше противоречий, что делает невозможным ее принятие в таком виде.
11.Предложение об увеличении количества членов квалификационной комиссии адвокатской палаты субъекта РФ и о включении в состав квалификационной комиссии представителя научного сообщества (п. 19 Законопроекта), нарушает существующий паритет формирования квалификационной комиссии, который являлся принципиальным моментом со времен разработки и принятия Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в 2002 году.
В настоящее время половину состава квалификационной комиссии составляют адвокаты (с превышением в один голос), вторую половину представляют три ветви государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной). Изменение данного паритета является существенным нарушением установленных в законе принципов независимости и самоуправления адвокатуры.
Кроме того, научное сообщество субъектов Российской Федерации никак организационно не оформлено, отсутствует механизм делегирования представителя научного сообщества в состав квалификационной комиссии региональной адвокатской палаты.
По изложенным выше доводам Совет Палаты адвокатов Нижегородской области считает, что проект Федерального закона № 301952-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в части уточнения требований, предъявляемых к кандидатам в адвокаты, и совершенствованию отдельных институтов адвокатуры), внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации в части введения в ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» Главы 4. о Комплексной информационной системе адвокатуры России» не может быть поддержан и подлежит отклонению.
В остальной части Совет Палаты адвокатов Нижегородской области считает Законопроект нуждающимся в существенной доработке.
Председательствующий
президент ПАНО Рогачев Н.Д.
Секретарь
Вице-президент ПАНО Рябкова Т.И.