Кодекс административного судопроизводства

Президентский законопроект «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации», приобрел свою окончательную форму — новый кодекс РФ, должен будет вступить в силу уже с 15 сентября 2015 г. В связи с введением в действие КАС подлежат изменению многие Федеральные законы (около 22), но самое значительное изменение затронет Гражданский процессуальный кодекс РФ.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации устанавливает судебную процедуру рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах и фактически равноправны. В то же время в административных и иных публичных правоотношениях отсутствует как таковое равенство их субъектов, в связи с чем требуются иные методология и процессуальный закон по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из данных правоотношений.

Вместе с Кодексом административного судопроизводства одобрили три сопутствующих законопроекта:

«О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (далее — Закон о введении в действие КАС РФ);

«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»;

«О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской федерации» в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

Несмотря на название, Кодекс административного судопроизводства РФ (КАС РФ) не будет распространяться на производство по делам об административных правонарушениях, а также по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Подавляющее большинство норм Кодекса аналогичны соответствующим нормам Гражданского процессуального кодекса РФ. Таким образом, процедуру рассмотрения административных дел предлагается в основном сохранить неизменной.

В отличие от арбитражного и гражданского судопроизводства для осуществления административного судопроизводства не предполагается создание отдельной группы федеральных судов. Рассматривать административные дела по правилам, содержащимся в КАС, будут суды общей юрисдикции. В настоящее время большинство категорий дел, которые перечислены в КАС, суды общей юрисдикции рассматривают в соответствии с нормами, установленными в гл. 23 - 26.2 ГПК РФ.

Категории дел:

Кодексом регулируется порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, в том числе:

-об оспаривании нормативных правовых актов;

-об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

-об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

-о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

-о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок;

-о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;

-о прекращении деятельности средств массовой информации;

-о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц;

-об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений;

-о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке;

-о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;

-иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

Исходя из перечисленных категорий дел, мы видим, что большинство из них рассматривается на настоящее время в порядке, определенное гл. 24 - 26.2 ГПК РФ. Также кодекс относит к административным делам некоторые разновидности дел, рассматриваемых в настоящее время в порядке искового, приказного или особого производства.

Краткая характеристика:

Как указывалось выше, подавляющее большинство норм КАС РФ аналогичны соответствующим нормам Гражданского процессуального кодекса РФ, но в то же время некоторые нормы заимствованы из Арбитражного процессуального кодекса РФ, например, правила освобождения от доказывания обстоятельств, признанных сторонами, или положение, согласно которому можно приложить к административному исковому заявлению документы в электронной форме. Внедрение подобных норм позволит сблизить порядок рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции с порядком рассмотрения таких дел в арбитражных судах.

Но помимо заимствований из указанных Кодексов в КАС РФ содержатся положения, которые предлагается установить впервые. Например, для инициирования судебного разбирательства по правилам Кодекса необходимо будет обращаться в суд с административным исковым заявлением (в настоящее время в процессуальном законодательстве существуют лишь такие институты, как «исковое заявление» и «заявление»). Также впервые на законодательном уровне будет закреплена норма, позволяющая направлять лицу, участвующему в деле, судебные извещения и вызовы посредством СМС-сообщений либо по электронной почте, если у суда имеется расписка от такого лица с указанием, соответственно, телефона или адреса электронной почты (ч. 1 ст. 96 КАС РФ).

Также следует особо отметить отведение активной роли суду. Так, в целях обеспечения в административном судопроизводстве надлежащей состязательности и равноправия сторон, занимающих неравное положение в публичных правоотношениях и располагающих в связи с этим не вполне равнозначными возможностями в доказывании обстоятельств по административному делу, в кодеке делается акцент на активную роль суда при разрешении дела. К примеру, при необходимости суд вправе сам истребовать доказательства, а при проверке законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) суд вправе выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований.

Активная роль суда в административном судопроизводстве проявляется при реализации не только принципа состязательности, но и других принципов судопроизводства. В частности, специфика принципа диспозитивности в административном судопроизводстве предполагает, в отличие от гражданского судопроизводства, контроль суда за развитием всего судебного процесса и за некоторыми действиями участвующих в деле лиц, в том числе по распоряжению материальным правом (контроль за заключением соглашения о примирении, отказом от предъявленных требований, признанием требований, предъявлением встречных требований).

Сравнительный анализ наиболее важных нововведений:

1.Представительство:

Кодекс административного судопроизводства: Устанавливается дополнительное требование к лицам, которые могут быть представителями в суде,- наличием у них высшего юридического образования (ч.1 ст. 55). Также вводится обязательное представительство для граждан, не имеющих высшего юридического образования, и только по административным делам, представляющим наибольшую сложность с точки зрения реализации гражданами своих процессуальных прав и обязанностей:

-дела об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемые в Верховном Суде Российской Федерации, верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области и суде автономного округа;

- делах о принудительной госпитализации в психиатрический стационар, о принудительном психиатрическом освидетельствовании.

При подаче административного искового заявления по таким категориям дел административный истец, если он является гражданином и намерен вести дело самостоятельно, должен будет указать сведения о наличии у него высшего юридического образования, а также приложить к заявлению копии документов об образовании.

КАС РФ разграничивает представителей, имеющих высшее образование, и представителей, имеющих статус адвоката. Участие последних в процессе обязательно если нет представителя у административного ответчика, место жительства которого неизвестно, либо у административного ответчика, в отношении которого решается вопрос о принудительной госпитализации или о принудительном психиатрическом освидетельствовании, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях.

Действующее процессуальное законодательство: Ни в Гражданском процессуальном, ни в Арбитражном процессуальном кодексе РФ правила о наличии у представителя высшего юридического образования нет.

Обязательное участие адвоката также есть в ГПК РФ, но там имеется только одно основание: ситуация, когда представитель отсутствует у ответчика, место жительства которого неизвестно.

2.Новые требования к доказыванию:

Доказывать законность принятых нормативных актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, должны будут сами органы, организации и должностные лица (ч. 1 ст. 62)

Данная норма конкретизируется. . Органы, организации и должностные лица обязаны подтверждать фактические данные, на которые они ссылаются как на основание своих возражений (ч. 2 ст. 62).

Также в КАС определяется предмет доказывания в отношении административных истцов и иных лиц, обратившихся в защиту чужих прав, свобод и интересов. Они не обязаны доказывать незаконность оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны:

- указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие);

- подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения;

- подтверждать иные фактические данные, на которые ссылаются как на основание своих требований.

Схожая норма содержится и в Гражданском процессуальном кодексе РФ (ч.1 ст. 249), однако в ней нет упоминания про «организации», поскольку, данным Кодексом не предусмотрено оспаривание решений, действий (бездействия) организаций, обладающих отдельными властными полномочиями.

В Гражданском процессуальном кодексе РФ отсутствует подобное требование в отношении заявителей по делам, возникающим из публичных правоотношений, и к заявителям применяются общие правила доказывания, установленные в ст. 56 ГПК РФ.

3. Меры предварительной защиты:

Кодекс административного судопроизводства: В КАС РФ вводится институт мер предварительной защиты по административному исковому заявлению(по порядку применения, отмены и замены меры предварительной защиты положения сходи с нормами ГПК РФ).

Определены следующие случаи, когда суд может применить меры предварительной защиты:

1) если до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность причинения вреда правам, свободам и законным интересам административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту интересов которых подано заявление;

2) если защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

Меры предварительной защиты могут применяться по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц. Устанавливать такие меры самостоятельно суд не сможет.

Также в КАС РФ гораздо более подробно прописаны требования к заявлению о применении мер предварительной защиты.

Действующее процессуальное законодательство: В ГПК РФ это меры по обеспечению иска, но различаются основания для их применения. Согласно ст. 139 ГПК РФ меры по обеспечению иска разрешается применять, если их неприменение способно затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда. Требования к заявлению о применении мер по обеспечению более краткие.

В Арбитражном процессуальном кодексе также есть институт обеспечительных мер и требования к заявлению аналогичны нормам, закрепленным в ст. 92 АПК РФ.

4. Меры процессуального принуждения:

Суд наделяется широкими полномочиями по поддержанию порядка в судебном заседании, а также по устранению препятствий к осуществлению административного судопроизводства. Действия в отношении нарушителей порядка в судебном заседании названы «мерами процессуального принуждения».

Предусматривается 6 мер процессуального принуждения, новыми среди них являются ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение его слова, а также обязательство о явке.

Ограничение выступления может применяться, если участник судебного разбирательства касается вопроса, не имеющего отношения к судебному разбирательству, а лишение слова - если участник самовольно нарушает последовательность выступлений, двукратно не исполняет требования председательствующего, допускает грубые выражения или оскорбительные высказывания либо призывает к осуществлению действий, преследуемых в соответствии с законом (ст. 118).

Обязательство о явке представляет собой оформленное в письменной форме обязательство своевременно являться по вызову суда в судебное заседание и незамедлительно сообщать суду о перемене места жительства или места пребывания. Предполагается, что такие обязательства суд сможет брать только у лиц, которые должны участвовать в судебном разбирательстве согласно закону (например, в некоторых случаях это будут представители органов государственной власти, должностные лица и др.), а также у лиц, чье участие признано судом обязательным (ст. 121).

Судебные штрафы существенно повышаются (от 5000 до 100 тыс. руб.).

Увеличится количество случаев, в которых суд имеет право наложить судебный штраф. Например, на сторону по административному делу штраф можно будет наложить в случае ее противодействия своевременной подготовке дела к судебному разбирательству, в том числе в случае непредставления или несвоевременного представления административным ответчиком возражений в письменной форме и необходимых доказательств в назначенный судом срок, невыполнения иных указаний суда (ч. 5 ст. 135).

Также предлагается установить случаи, когда суд будет обязан наложить на участника административного дела штраф. В частности, штраф будет налагаться в случае неявки в судебное заседание без уважительных причин лиц, участие которых в судебном разбирательстве считается обязательным в силу закона (например, в некоторых случаях это будут представители органов государственной власти, должностные лица и др.) либо признано судом обязательным (ч. 3 ст. 150).

Суд наделяется более широкими полномочиями по использованию такой формы процессуального принуждения, как привод: подвергать приводу свидетелей, надлежащим образом извещенных о заседании, после их первичной неявки в суд без уважительных причин либо в случае несообщения о причинах неявки. Также приводу могут быть подвергнуты лица, участие которых в судебном разбирательстве считается обязательным вследствие закона либо признано судом обязательным (ч. 1 ст. 120 ). В Кодексе подробно определено, как должно выноситься и исполняться определение о приводе (ч. 3 и 4 ст. 120 ).

В ГПК РФ также содержатся положения, наделяющие суд полномочиями по поддержанию порядка в судебном заседании (ст. 159 ГПК РФ): предупреждение, привод, удаление из зала судебного заседания, судебный штраф.

Маленький размер судебного штрафа (от 1000 до 5000 тыс. руб.).

ГПК РФ позволяет применять привод только в отношении свидетелей, не являющихся в судебные заседания без уважительных причин по вторичному вызову (ч. 2 ст. 168 ГПК РФ).

5. Процессуальные сроки:

Допускается возможность исчисления срока годами, месяцами, днями и часами. Процессуальный срок, определяемый часами, оканчивается по истечении последнего часа установленного срока (ч. 3 ст. 93).

Предусмотрены более сокращенные сроки обращения в суд и сроков разрешения административных дел. (Например, срок разрешения вопроса о принятии административного искового заявления к производству- 3 дня со дня поступления его в суд, за искл. случаев прямо предусм. КАС РФ). Также установлены более сжатые сроки для рассмотрения отдельных категорий административных дел.

Например, административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, будут рассматриваться судом в течение одного месяца, а Верховным Судом РФ - в течение двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд (ч. 1 ст. 226).

Срок апелляционной жалобы 1 мес, но по отдельным категория дел можно подать в течение 5 дней (например, по делу о принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина или об отказе в таком освидетельствовании).

Действующее процессуальное законодательство исчисляет сроки годами, месяцами и днями.

Более длительные сроки, так например срок разрешения вопроса о принятии искового заявления к производству, составляет 5 дней.

В настоящее время заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих рассматриваются Верховным Судом РФ в течение двух месяцев (ч.1 ст.257 ГПК РФ).

Срок подачи апелляционной жалобы согласно ГПК РФ 1 мес.

6. Упрощенное производство:

В КАС предусматривается возможность рассмотрения дела в порядке упрощенного (письменного) производства (раздел 5). Административные дела рассматриваются без проведения устного разбирательства. При рассмотрении административного дела в таком порядке судом исследуются только доказательства в письменной форме.

Основания рассмотрения в таком порядке:

1) всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным;

2) ходатайство о рассмотрения дела в упрощенном (письменном) порядке заявлено административным истцом и административный ответчик не возражает против применения такого порядка рассмотрения ;

3) указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает двадцать тысяч рублей;

4) в иных случаях.

Срок для обжалования решения: 15 дней.

Действующее процессуальное законодательство: В ГПК РФ нет порядка упрощенного (письменного) производства рассмотрения дела, но там дела могут рассматриваться в порядке приказного производства, что тоже по своей сути является упрощенным порядком рассмотрения определенных категорий дел. Вынесенный судебный приказ является одновременно и исполнительным документом.

Порядок упрощенного (письменного) производства есть в АПК РФ (гл. 29). Основания и порядок рассмотрения, вынесение решения сходны с положениями КАС РФ, но в АПК РФ предусматривается более длительный срок для обжалования - 1 мес.

Таким образом, КАС РФ разработан с учетом современных достижений российской науки в области публичных отраслей права, отражает организационное разделение государственной власти и роль суда в системе правовых гарантий, сдержек и противовесов, в которой обеспечиваются независимость всех ветвей власти и в то же время их тесное взаимодействие. И, несмотря на некоторую критику, по моему мнению, Кодекс административного судопроизводства проявит себя только с положительной стороны.