Недавно я с большим вниманием прочел на сайте Палаты адвокатов Нижегородской области статью нашего коллеги, адвоката адвокатской конторы Нижегородского района Нояновой Е.А. Статья называется "Ответственность за нарушение противоэпидемиологических правил", она очень информативна и содержит анализ составов административных правонарушений и преступления, связанных с исследуемой тематикой.
Но ведь нам, адвокатам, мало знать материальную сторону правонарушений. Не в меньшей, а возможно, и в большей степени имеет значение и сам процесс привлечения к ответственности за "вирусные" правонарушения. Тем более совсем недавно у меня появился повод детально (насколько это возможно на данном этапе при очень скудной правоприменительной практике) изучить некоторые аспекты процедуры привлечения к административной ответственности граждан в г.Москве.
Итак, в конце апреля 2020 года гражданину А., проживающему в Московской области, по почте поступило два постановления о привлечении его к административной ответственности по ч.4 ст.3.18.1 Закона г.Москвы от 21.11.2007 года №45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (далее ЗГМ №45). Ст.3.18.1 была введена Законом г.Москвы №6 от 01.04.2020 года, то есть специально в связи со сложившейся эпидемиологической обстановкой.
Часть 2 указанной статьи определяет правонарушение как невыполнение гражданами требований нормативных правовых актов города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы, в том числе необеспечение режима самоизоляции, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния или не влекут административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а часть 4 - эти же действия, совершенные с использованием транспортного средства. Санкции ч.2 и ч.4 ст.3.18.1 ЗГМ безальтернативны - 4000 и 5000 рублей соответственно. Причем, как я указал выше, в адрес гражданина поступило именно постановление с уже назначенным наказанием, а не протокол, при рассмотрении которого можно было бы защищаться, приводить свои доводы в оправдание и т.д.
А объясняется данный факт очень просто. С 24.04.2020 года на территории г.Москвы имеющиеся стационарные комплексы фото- видеофиксации (дорожные камеры) стали фиксировать не только правонарушения в области дорожного движения, но и правонарушения по ст.3.18.1 Закона г.Москвы №45. Дальнейшее изучение московского КоАП показало, что основой этому служит ч.1.1 ст.16.6 ЗГМ №45 (принятой законом от 01.04.2020 года), в соответствии с которой дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.3.18.1 ЗГМ в случае их фиксации с использованием систем городского видеонаблюдения, технических устройств и программного обеспечения, рассматриваются в порядке, установленном ч.3 ст.28.6 КоАП РФ, и в соответствии с ч.1 ст.2.6.1 КоАП РФ к ответственности привлекается собственник транспортного средства.
Вот, это уже интересно! Именно с этого момента и появились, как я полагаю, более-менее перспективные основания для обжалования вынесенных постановлений. Во-первых, в порядке ч.3 ст.28.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях возможно привлечение к ответственности лишь по правонарушениям главы 12 КоАП РФ (то есть в области дорожного движения), а также за административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законом субъекта Российской Федерации, к коим г.Москва и относится. Именно в этих случаях протокол о правонарушении не составляется, а выносится постановление по делу, причем без участия самого лица, привлекаемого к ответственности. Таким образом, в этой части закон субъекта РФ входит в противоречие с федеральным законодательством, что должно влечь последствия, о которых мы поговорим немного позже.
И, во-вторых, в данном случае имеет место быть прямое несоответствие части норм московского КоАП не только федеральному закону, но и Конституции РФ.
Итак, выявляются следующие противоречия:
- на основании п."о" ст.71 Конституции РФ процессуальное законодательство относится к ведению Российской Федерации, то есть ч.1.1 ст.16.6 ЗГМ №45 не может определять никакой порядок производства по каким-либо правонарушениям, в том числе содержащимся в КоАП г.Москвы
- на основании ч. 5 ст.76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон
- на основании ч.1 ст.1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
- на основании Преамбулы к КоАП г.Москвы (ЗГМ №45) процессуальные вопросы данный кодекс не устанавливает.
- на основании ст.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Имеется по вопросам разграничения ведения Российской Федерации и ее субъектов в области административного законодательства и определение Конституционного Суда РФ, правовые положения которого сохраняют свою силу и в настоящее время.
Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 01.10.1998 N 145-О "По запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях" установлено:
Согласно Конституции Российской Федерации административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "к" части 1); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).
Вместе с тем, как это следует из положений Конституции Российской Федерации и не противоречащих ей положений Федеративного договора, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам.
Таким образом, при наличии уже имеющегося правового регулирования закон г.Москвы внес в это регулирование существенные изменения, которые в силу их противоречия федеральному законодательству применению не подлежат.
Согласно позиции Верховного Суда РФ, выраженной им в "Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) N 1" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 21.04.2020) следует, что за невыполнение правил поведения юридических лиц и граждан, установленных правительством РФ, а также органами государственной власти субъектов РФ, может применяться административная ответственность согласно КоАП РФ (ответы на вопросы в подразделе V).
А что же противоречия в законах, что дальше? Все указанные нарушения материального и процессуального права были изложены в жалобах на вынесенные постановления, которые направлены в районные суды г.Москвы по местам выявленных правонарушений. А как отреагируют суды, как будет складываться судебная практика по применению "московской" административной ответственности, покажет время. Возможно, каким-то образом отреагируют органы прокуратуры, тем более, что возможность и даже необходимость такого реагирования прямо предписана федеральными нормами (ч.1 ст.27 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации":
1. Правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.
Полагаю, что с учетом более чем разветвленной сети дорожных камер в г.Москве за период действия режима повышенной готовности постановления по ч.4 ст.3.18.1 КоАП Москвы будут выноситься даже не десятками, а сотнями тысяч, в связи с чем граждане массово начнут обращаться в суды, а также к юристам и адвокатам за юридической помощью.